201824113一夜孤行

构成一个良好的政治秩序固然离不开宪政和民主，并且尽管两者比较，宪政可以誉为“政治秩序的最美妙绝伦的称谓”，而民主如果离开宪政制约，并非没有走向专制的可能；但必须看到，宪政也有它的短处，如美国宪法，本身就内含着遏制民主的一面。民主的正面意义如何评价亦不为过，最重要的一点，它可以通过定期选举，和平而非暴力地更换民众不喜欢的政府，更无论包括制定公共政策在内的各种公共事务，民众可以普遍参与。宪政与民主各有短长，并存在着相互龃龉的一面，由此构成政治秩序中的一种内在的价值紧张。

如何处理两者关系，它们应该是一种什么样的构成形态，这是政治秩序必须要过问的问题。政治之“政”，是为事务，“治”则为治理。对公共事务的治理无以离开权力，但权力本身及其运作亦必须秩序化；因此任何一种政治秩序都是围绕权力展开而形成的，它本身就表现为以权力为中心的结构形态。如果权力延伸为两个维度——其一，权力从何而来；其二，权力如何运作；——那么，前者显然与民主有关，后者即表现为宪政。主权在民的民主，重在解决权力的合法性；宪政作为对权力的配置与安排，重在显示权力的合理性。

在实际政治运作中，宪政之所以比民主更重要，不仅在于宪政之弊小于民主之弊，亦如宪政之长大于民主之长，更重要的是，民主主要是在政治权力更迭时发生作用，宪政的作用则发生在权力存续期间的整个日常运作。一个有机的政治秩序，权力来源只是它的一个维度；但权力资源经由宪政配置则呈现为一个多维空间，比如孟德斯鸠式的三权分立，即是宪政对权力分配的结构形态。因此，由宪政与民主构成的政治秩序，是包含民主在内的宪政秩序。它以宪政命名而非以民主命名，盖在于宪政可以结构性地容纳民主（正如它以前也可以结构性地容纳君主），民主因其权力选择的单一性却无以容纳对权力做宪法安排的宪政。

承认宪政是一个权力框架，民主只是其中负责其权力来源的一个维度和因素，这样就摆正了它们两者的关系，即民主必须接受宪政的制约。前些年网络上有一段话：“人类千万年的历史，最为珍贵的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大师们的经典著作，不是政客们天花乱坠的演讲，而是实现了对统治者的驯服，实现了把他们关在笼子里的梦想。因为只有驯服了他们，把他们关起来，才不会害人。”哪怕这段话为假托，也很经典地显示了宪政与民主的关系。身为民选总统，代表来自民主的权力，能够把它关起来的笼子，则是宪政和法治的一个隐喻。统治者，无论君主的，还是民主的，无不倾向于主权至上。17世纪初，英王詹姆斯一世要亲自审理一个案件，遭到当时大法官柯克勋爵的拒绝，当詹姆斯一世显示出自己至上的君主权威时，柯克大法官说：国王在万人之上，但在国王之上的还有上帝和法律。君主权力追求至上，民主权力也追求至上。人民主权就内含着主权至上的逻辑。但这是权力自身的逻辑，不是限制权力的逻辑。在宪政框架里，无论君主权力，还是民主权力，都无以至上，至上的只能是法律。任何性质的权力至上（如君主、民主、党主等）都是人治，只有把它们装在笼子里的法律和法律至上才是法治，即法的统治。

这是政治秩序的展开，当人民出于安全的需要，愿意组织政府，那么，正如美国开国先贤杰伊所说：“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来，人民为了授予它必要的权力，就必须把某些天赋权利转让给它。”民主过程体现的其实就是民众的转让，选票就是它的转让方式。但真正给政府授权的其实不是民众而是宪法，是宪法对民众转让而来的权力进行分配，比如把立法权授予国会，正如把行政权授予总统，同时把司法权授予法院。假如总统越位，干涉司法，我们不能说民众没有授权，只能说宪法没有授予它可以介入司法的权力。对权力而言，法无授权即禁止，可见即使主权在民，民也不是授权的主体。换言之，权力一旦形成，它服从的也不是民，而是宪法和法律。这一点很典型地体现在美国总统就职宣誓时的誓词上（它来自美国宪法第二条第一款）：“我谨庄严宣誓（或郑重声明），我一定忠实执行合众国总统职务，竭尽全力，恪守、维护和捍卫合众国宪法。”总统誓言恪守宪法，显示的是国家主权对国家宪法的服从。

宪法从人民手中接过主权，与其说是对它进行“分配”，毋宁说是对它进行“限制”，这是二位一体的工作。主权一分为三，各有其空间和边界，谁都不能越雷池一步。这是宪政对权力的严格管制，其出发点是保障民众的个人自由。卢梭曾经这样嘲笑英国，说：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举国会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。”卢梭其实并不了解英伦，他说这话时，英伦并没有那么普遍的选举自由，但英国人的确享有相当广泛的个人自由。这样的自由，靠的是宪政而非民主。当我们说英国是一个老牌的自由国家时，它拜的是宪政之赐。但如果不是针对英伦，卢梭的意思有其正确的一面。选举的结束往往便是暴政的开始，若其对选举出的权力不进行宪法切割的话。麦迪逊在他致纽约人民的信中转引过杰斐逊的一段话：“政府的一切权力——立法、行政和司法，均归于立法机关。把这些权力集中在同一些人的手中，正是专制政体的定义。这些权力将由许多人行使，而不是由一个人行使，情况也不会有所缓和。一百七十三个专制君主一定会像一个君主一样暴虐无道。凡是对此有所怀疑的人，不妨看看威尼斯共和国的情况！即使他们是由我们选举，也不会有什么益处。”没有宪法分权，即使选举的权力亦不免为权力的专制。能够对专制进行有效控制的，唯有宪法。只是宪法是死的，写在纸上的，它必须激活为宪政，才能成为专制的克星。

以上所述，即问题的一半，以宪政制约民主；但宪政的功能并非仅此，它还可以推进民主。如此表述看似矛盾，其实相通。因为制约民主是就民主作为选举后的“权力”而言，推进民主则是指它作为民众拥有的选举“权利”而言。两者同为民主，但却是民主的两个方面。就美国宪法而言，选举民主本来就被纳入在宪法体系中，无论宪法第一条议员的选举和第二条总统的选举，宪法都作了具体翔实的规定。但宪法第二条中对总统的选举不是由民众直接选举，而是各州先行选举选举人，然后根据他们的选票决定总统。应该说，选举人制度是当时宪法对民众和多数民主的不信任，因为当时若干州的选举人不是由民众选举出，而是由州议会决定。民众无法参与总统选举，因此，选举人制度可以说是反民主的。它迄今维持不变，已饱受诟病。但逆挽的是，随着时间的推进，宪法修正案不断用修宪的方式弥补了宪法第二条的缺陷。选举人制度固然没变，其技术弊端亦无从改变；但民众却广泛地获得了选举选举人的资格。

美国建国之初，选举不是全民的事，而是少数白人精英的事。他们有理性、有财产，因而有责任。无财产的白人、妇女、白人以外的非洲裔黑人和作为原住民的印第安人都没有选举权利，其中黑人在美国南方的身份还是奴隶。但南北战争后，美国正是通过宪法修正案让选举民主有序扩展，以至形成今天的普选。这里不妨具体看看美国建国以来宪政对民主推进的一份时间表：

（一）1870年批准生效的修正案第十五条第一款：“合众国或任何一州不得因种族、肤色或以前的奴隶身份而否认或剥夺合众国公民的选举权。”这是有色人种和白人同享政治民主。

（二）1920年批准生效的修正案第十九条：“合众国或任何一州不得因性别而否认或剥夺合众国公民的选举权。”这是女性和男性同享政治民主。

（三）1964年批准生效的修正案第二十四条：“合众国或任何一州不得以未交纳人头税或其他税款为理由，否认或剥夺合众国公民……的选举权。”这是不同身份的人同享政治民主。

（四）1971年批准生效的修正案第二十六条：“合众国或任何一州不得因年龄而否认或剥夺已满18岁或18岁以上合众国公民的选举权。”

由此可见，民主是一个扩展程序。在宪法修正案的推动下，除年龄因素外，美国业已实现了不分人种、性别、身份和宗教信仰的普选民主。

在宪政框架下推进民主，正如在宪政框架下制约民主；宪政不断扩大民主的权利，同时又制约着民主的权力。它既兑现了公民的政治平等，又不让政府的权力恣意任行。这就是宪政与民主的关系，由此构成的政治秩序可以名之为“立宪民主制”。正如美国宪政学者斯科特·戈登所言：“立宪民主制，即大众享有对国家事务的政治参与权利，同时国家的权力又受到有效制约的政治体系。”

十二、结语：政治改革的宪政顶层与民主底层

以上文字从史、论两面表述宪政与民主的关系并延伸为一个优良的政治秩序的探讨，到此暂告一段落。文章结束之际，不妨回到现实，就今天的政治体制改革发表一点思路性的看法，以与开头呼应，亦作本文之结。

改革三十多年，始终以经济改革为主导，因此，改革的升级版必然是政治改革，否则改革难免走进死胡同。如果朝野对此有共识，那么，就需要探求政治改革的路径取向。前段时间，有学人强调政治改革必须注重“顶层设计”，于是又看到另有学人认为政改的根基在社会，因而反向强调“基层设计”或“底层设计”。一个概念，其内涵总是因人而异。如果笔者愿意接受这两个词，那么，我个人则倾向于“顶层设计”从宪政开始，正如“基层设计”可以从民主开始。这不妨就是当前中国政治改革可以同时并举的两个基本路径。

显然，政改的首要任务是宪政。作为宪法政治，是一种规范形态的政治，必须要通过宪法和宪法下的法律对政治权力形成有效的制约。有此制约即立宪政体，无此制约则专制政体。如前述，这样的观点和划分来自清末梁启超。他的政治参考对象是世界上最早的宪政国家英伦。从《大宪章》问世的1215年，英伦就致力于君主专制向君主立宪的转型，直至1688～1689年的“光荣革命”方告成功。世界上第二个立宪政体是美国，从1787年费城会议开始，它的制宪过程就是建国过程。宪法落成之后，由北美十三州多数州通过，一个联邦国家就此诞生。从英美宪政过程看，它们有一个共同经验，即宪政运作必须从顶层开始（也只能从顶层开始）。英伦宪政对权力的制约，首先就是针对君权。美国宪法中对权力划分与限制的二位一体，也是针对中央政府，比如它就没有涉及州权。

因此，我们今天宪改的路径取向，也应当自顶层始，让它自上而下，一贯到底。前段时间，本文开头所引《人民日报》给我们“勾勒出政治体制改革的总体脉络”，即“制约权力”、“保障权利”，这本是宪政改革的最清晰也最简约的表述。制约权力本身就是保障权利，因为权力会习惯性地侵权。但制约权力有自下而上和自上而下两种路径，很显然，自上而下比自下而上在推进上更有成效。如果不是联邦制，国家权力系统本身是自上而下的，因此下层权力总是盯着上层权力。未有上层权力不加限制却要求下层权力接受法的制约而能起到作用，这里更需要的倒是上层权力为下层权力作出接受法治的表率。当年清末立宪，其政体建构的路线图也是从中央到地方，而且重心放在中央上。比如开议会、立宪法是清末宪政两大重头，它们都是在中央层面展开。如果宪法设计是一个国家的顶层设计，那么宪政落实也自当从顶层开始。毕竟权力制约的顶层效应会产生向下的惯性，于是宪政推进可以如水就下，顺势而为。今天在民众中呼声甚高的官员财产公开，当属制约权力的宪政范畴，它如果可以从顶层做起，下层便不复存在阻力。

政改的第二个任务是民主，民主在政治秩序中的分工不在制约权力而在选举权力，包括民众参与各种公共事务。从权力来源的角度看，当年梁启超认为世界上有两种国家，一是君主之国，一是民主之国。君主之国“君权神授”，但这种权力来源理论早已被现代的“人民主权”所取代。于是选举便成了民主制度最直接的表征。民主的要义是自治，它不需要君主替天行道、统治人民，而是人民以直接民主或间接民主的方式，自己管理自己。和宪政相比，英美两国都是较为晚近的民主国家，一个是在君主框架下逐步推进民主，一个是在共和体制下让民主逐步兑现。因而这两个国家中的民主都不是一步到位，而是一个逐级推进和有序扩展的过程。

今天的民主体制改革，将表现为一个历史的较长时段，可以稳步推进，但不宜搞民主大跃进。而且民主的路径取向应当与宪政相反，它不是从上而下，而是从下而上。民主的实践不妨从底层开始，这样可以大面积地积累民主经验，逐步让民主成熟并往上抬升。如果民主是人民的自治形态，它也是从人们就近的生活层面开始。如果民主没有经过民众就近生活的小范围的训练，很难相信它一下子就可以在国家层面上大范围地铺展并获得成功。何况权力是一座金字塔，它的改变也需要从基层开始，拾级而上。这是一种阶梯式的推进，不可急就。如果一开始就自上而下，那么整个权力系统很容易处于飘摇与动荡之中，这并不利于非民主社会权力自身的良性更替，更不利于社会与民众。

因此，民主从底层开始，从农村讲即是从村乡镇开始，从城市讲亦即从社区和街道开始。这两者并非没有开始过，但一定要让权力的定期选举在这个层面上制度化，以免让官员搞一次昙花一现的选举只是为了自己的政绩。如果基层选举经过了若干回合，在程序和技术上都获得了一些经验，这时才可以考虑进一步抬升。当然，这一点需要强调，抬升固然是不急之务，但却不能让它成为停滞的借口。

如题，政治改革的宪政顶层与民主底层，同时切入政治秩序的两个维度，它们从上下两个不同方向分别改变权力的来源与性质。这里，所以把宪政视为首要而民主次之，如前所述，因为在现代政治的演进过程中，成功的经验总是宪政优先于民主。这里的优先在实践上可以表现为宪政的力度可以大一些，相应地，民主的步幅则不妨小一些、稳一些。它们相向而行，彼此呼应。待至它们相融那一天，那就是政治秩序打通了自己的任督二脉。

作者：邵建，历史学者
来源：共识网－《领导者》总第48期（2012年10月）