历史:毛泽东解释为何只给农民1/8选举权
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从1953年《选举法》开始，占人口绝大多数的农民，长期以来只有“八分之一选举权”（1979年修改为五分之一，1995年修改为四分之一）。我国城乡居民选举权“同票不同权”的现象，直到2010年才得以在法律层面上终结。
所谓“八分之一选举权”，指的是按1953年《选举法》规定，城市选民每10万人可选1名全国人大代表，而农村选民则每80万人才可以拥有1名全国人大代表。1953年《选举法》为什么会有这样的规定？如此规定是出于何种考虑？指向的，是何种目的？
2011-12-14 第 60 期
1953年武汉居民的选民证
53年选举法规定：农村选民选举权仅为城市选民的1/8 1953年3月1日，新中国实施了建国后的第一部选举法（全名为《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》，以下简称53年选举法），之后根据此选举法进行了第一次普选，选举产生了54年首届全国人大代表。这部选举法对城市和农村每一代表所代表的人口数的比例作出了不同的规定： ●第二十条 各省应选全国人民代表大会代表的名额：按人口每八十万人选代表一人。人口特别少的省，代表名额不得少于三人。 中央直辖市和人口在五十万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额，按人口每十万人选代表一人。 编者按：按照上述规定：工业市的城市居民，每10万人即可拥有1名自己的全国人大代表；而非工业市的居民（53年中国工业还很不发达，故主要是农村居民），则需达到80万人才可以拥有1名自己的全国人大代表。 ●第十一条 各乡应选县人民代表大会代表的名额：人口在两千以下者，选代表一人；人口超过两千至六千者，选代表二人；人口超过六千者，选代表三人。人口和乡数特别少的县，其人口在两千以下的乡，亦得选代表二人。 县辖市、镇和县境内重要工业区，按人口每五百人选代表一人，其人口不满五百但满二百五十人者亦得选代表一人。 ●第十四条 各县应选省人民代表大会代表的名额：人口在二十万以下者，选代表一人至三人；人口超过二十万至六十万者，选代表二人至四人；人口超过六十万者，选代表三人至五人。 省辖市、镇和省境内重要工矿区，按人口每二万选代表一人，其人口不超过二万但满一万人者亦得选代表一人。 [详细] 编者按：按照上述规定：1、在地方镇、县、市工业区（工矿区），每500人口可以拥有1名自己的县人大代表；每2万人口可以拥有自己的1名省人大代表；2、在地方镇、县、市的非工业区和非工矿区（主要是农村地区），则需达到每2000人口，才可以拥有1名自己的县人大代表；需达到20万人口，才可以拥有1-3名自己的省人大代表。 如果我们以相同人口总量所拥有的民意代表数的比例，来作为衡量选举权多少的标准的话，那么，上述规定即意味着：在全国人大代表层面，农村选民拥有的实际选举权仅是城市选民的1/8；在省级人大代表层面，农村选民拥有的实际选举权仅是城市选民的1/10-1/3；在县级人大代表层面，农村选民拥有的实际选举权仅是城市选民的1/4。 这就是中国选举制度中所谓“同票不同权”的肇始。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
历次全国人大代表选举显示：农民代表比例相当之低 虽然选举法此后历经多次修改，“同票不同权”的比例也屡次变化，但“同票不同权”的实质状况却从未改善。这种“同票不同权”，从54年第一届及之后历届全国人大代表总数农民所占比例中可见一斑，如表所示：
表格资料来源：陈国申《以农民平等选举权缓解“三农”问题》，原载《东南学术》2008年第5期 由上表可知，1953年制定选举法时，全国农村人口占总人口86.7%，而所拥有的全国人大代表数仅占总人数的5%左右。从54年开始，农民代表在全国人大代表中所占的比例长期过低。更严重的是，“实选农民代表”数量长期远远少于“应选农民代表”数量。 | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
工人阶级必须领导一切
这种“同票不同权”的理论依据何在？当时的最高决策层已经用各种公开发表的文章、言论和讲话，给出了明确的答案： 毛泽东：“人民民主专政需要工人阶级的领导” “同票不同权”的一个直接结果，是占总人口多数的农村选民（绝大部分是农民）所拥有的各级人大代表数量，远远少于占总人口少数的城市选民（绝大部分是工人）所拥有的各级人大代表数量。何以必须造就这样一种反差？1949年6月毛泽东发表的《论人民民主专政》一文，或许可以提供一种解释： ●人民民主专政需要工人阶级的领导。因为只有工人阶级最有远见，大公无私，最富于革命的彻底性。整个革命历史证明，没有工人阶级的领导，革命就要失败，有了工人阶级的领导，革命就胜利了。 [详细] 周恩来1949年12月也提出，不管城乡经济比例大小都应确立工人领导农民、城市领导农村、工业领导农业的原则： ●在谁领导谁的问题上，今天我们确定了城市领导乡村、工业领导农业的方针。城市领导乡村、工业领导农业……从我国国民经济的构成来说，农业和手工业占百分之九十左右，现代工业占百分之十左右，乡村比重大，城市比重小，但并不能认为因此就可以取消或减弱城市领导乡村、工业领导农业的作用。 [详细] | ||
毛泽东：“我们在立法上要讲阶级不平等” 1952年，当时的最高人民法院院长沈钧儒问及“法律面前人人平等”时，毛泽东答道：“我们在立法上要讲阶级不平等，在司法上要讲阶级平等”。关于毛泽东“立法上阶级不平等，司法上阶级平等”这句话的含义，周恩来随后做了详细而明确的阐述： ●现在，我们既要保证社会主义制度中工人阶级的领导优势，又要照顾到各个方面，这就是立法上的不平等。至于在司法上就必须讲阶级平等。就是说，工人、农民的代表的不同比例一经在立法上规定之后，司法上必须统一执行。在依法办事这一点上，无论哪个地区，都要毫无例外地去执行，这就是司法上的平等。（李光灿《论法律面前平等》，《社会科学辑刊》1980年第4期。） 按照周恩来的阐述，1、这种“在立法上要讲阶级不平等”的做法，其主要目的是为了“保证社会主义制度中工人阶级的领导优势”；2、同时要求，这种不平等的立法条款既然已经确立，就必须不折不扣地执行，必须确保其运作绝对有效。 | ||
周恩来：“对工人、农民就不能平等” 1949年7月政协第一届全体会议上，周恩来曾明确说，在选举上实现平等不符合当时的形式和要求： ●中国是全世界人口最多的国家，直接选举目前实在不容易办到。至于平等这一项，假如按人口比例也不行，农民占全国人口的 80%，那么选举出来的代表就会大多数是农民，这种情况下还不能够适应于今天革命的形势和要求。（刘政等主编：《人民代表大会工作全书》，中国法制出版社 1999 年版，第 209 页。） 周恩来后来评价53年选举法，再度强调农民和工人的代表比例不能讲平等，因为工人是先进的领导阶级，其占有的代表数必须要比农民多： ●在我们的选举法里，规定各阶级的代表比例就不能讲平等。例如，对工人、农民就不能平等，她们虽然都是劳动阶级，但工人是先进的领导阶级，她的代表比例数在各级人民代表大会中应当比农民多… 但这是合理的、 正确的。只有这样，才能充分体现和保证工人阶级的领导地位和无产阶级专政的性质。（李光灿《论法律面前平等》，《社会科学辑刊》1980年第4期。） | ||
刘少奇：城乡选举权不平等“对于人民最便利” 1951年2月28日，刘少奇在《在北京第三届人民代表会议上的讲话》说：“普遍、平等、直接、无记名投票”在新民主主义政权中不适合立即实行： ●说到选举，有些人就常常想到“普遍、平等、直接、无记名投票”这句老口号。无疑问，过去在蒋介石反动的独裁政权底下，提出这个宣传口号去反对蒋介石的独裁政权，那是有它的进步意义的。但是，这个口号如果拿到今天新民主主义的政权底下要求立即实行，对于中国人民目前的实际情况则是还不完全适合的，因而也是不能完全采用的。 [详细] 1954年刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中再次重申，对城乡不平等选举权的规定充分代表了人民的意志： ●由于现在的各种具体条件，我国在选举中……必须规定城市和乡村选举代表名额的不同的人口比例……现行的选举制度是适合于我国目前时期的情况的，对于人民最便利……从这样的选举中产生的各级人民代表大会，能够充分代表人民的意志，所以这是具有高度民主性质的人民代表机关。（建国以来重要文献选编<第五册>P489） | ||
邓小平：城乡居民选举权的不平等“完全正确” 邓小平在1953年2月11日《关于<选举法>草案的说明》中也同样阐明：农民和工人选举权的差异，是为了保证工人阶级对国家的领导作用： ●草案规定了城市和乡村应选代表的不同的人口比例。条文规定省每80万人选举全国人民代表大会代表1人，而工业城市则每10万人就可选举全国人民代表大会代表1人。对省、市，县人民代表大会代表都作了同样性质的规定。城市是政治、经济、文化的中心，是工人阶级所在，是工业所在，这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定，正是反映着工人阶级对于国家的领导作用，同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此，这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的，是完全必要的和完全正确的。（邓小平关于《中华人民共和国全国人民代表大会及地方各级人民代表大会选举法》草案的说明） | ||
53年后，选举法虽多次修改，但城乡选民“同票不同权”一如既往。1979年这一比例被修改为1/5，1995年变为1/4，直到2010年，选举法才终于实现“城乡同比”，城乡“同票不同权”成为历史。但真正代表农民利益的人大代表，在今天仍是稀缺物种……
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