小产权房转正是对《决定》的误读

在这次视频会议上，国土部副部长徐德明说，小产权房在建、在售势头依然不减，而且最近还有强力反弹的势头。他分析认为，这源于很多人对三中全会的有关规定并没有正确解读。

三中全会《决定》提出：“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。”“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道。”

在这些猜测和传言中，小产权房出现了抬头反弹的现象，一些人也在考虑是否搭上所谓的“政策末班车”，一些城市的小产权房价格看涨，北京个别小产权房的售价甚至几天里上涨了千元。

从两部委的动作看，遏制这股小产权房反弹风，是当前迫在眉睫的一件事。

上周五，国土部和住建部下发遏制建设、销售小产权房的紧急通知。紧接着，在原本是休息日的上周日，两部委召开视频会议，部署近期小产权房的查处。这次视频会议落实到了直接查处小产权房的基层。在北京，各区县国土分局也在这个周末，通过视频收看会议。

小产权房无视法律，逾越红线

徐德明说，《决定》提出要建立城乡统一的建设用地市场，但具体的集体经营建设用地的入市，必须以严格用途管制符合用地规范为前提，“这是大前提，是前置条件，是硬杠杠，决不能违背，更不可逾越。”而小产权房恰恰无视法律，逾越红线。

“三中全会在开之前、开之后，一些公众对小产权房转正有个误判。”北京市国土局执法监察总队副队长郑继培说，事实上，北京市对小产权房的态度一直是坚决地清理、整顿、制止。

据了解，北京是国土部清理整治小产权房的试点城市之一。而这项试点并非是在三中全会之后才开始，早在去年上半年北京就启动了对小产权房的集中整治。

怀柔国土所半数以上人员排查小产权房

此次两部委连续下发通知和召开会议，也向外界传递出强烈的信号，击碎了小产权房转正的传言。

徐德明强调，必须立即行动，采取措施坚决遏制小产权房在建在售行为。最近一段时间，各省区市要集中精力，集中时间，选择一到两起顶风违法继续实施建设和销售、情节恶劣的案件，直接予以查处，依法从严从重处理，向社会公开曝光。

在两部委亮出鲜明态度后，一场对小产权房清查处理的风暴也随即展开。昨日，北京市昌平区就启动拆除一处建在风景区的小产权别墅。在怀柔区，区国土分局要求下属国土所安排一半以上人员，对辖区内小产权房进行集中排查，严处顶风案件。

小产权房可能永远无法转正

不过记者注意到，此次两部委剑指的是遏制建设和销售小产权房，大量已经购买小产权房的历史遗留问题，由于情况很复杂，此次并没有给出解决方案。

数月前，北京市国土局相关负责人曾表示，对于已售小产权房这一遗留问题，北京将选择个别区域进行试点。处理的基本原则一是依法依规，严格按照有关的法律法规去处理；二是尊重历史着眼现实；三是要分类处理。该负责人当时也明确表示，在处理政策上，北京从未考虑让小产权房转正。

在中原地产市场研究部总监张大伟看来，小产权房永远不可能转正。他认为，大部分小产权房都是利用集体经营用地，在商品房市场都已经收紧商业用途转住宅的情况下，小产权房更不可能违规转变用途为商品住宅。

声 音

此次两部委的联合行动不仅处理事，也要处理人，要让违法者付出代价。

——住建部副部长齐骥

小产权房大部分建筑质量非常差，如果转正成商品房流转，将有巨大的质量隐患。目前购买小产权房的很多都是投资投机，政策不可能扶持投资。而且小产权房转正将彻底影响当下的土地财政，所以地方政策也不会有转正小产权房的可能性。

——中原地产市场研究部总监张大伟

   小产权房是指在农民集体土地上建设的房屋，未缴纳土地出让金等费用，其产权证不是由国家房管部门颁发，而是由乡政府或村政府颁发，所以叫做“乡产权房”，又叫“小产权房”。

    1、针对发展商的产权而言，将发展商的产权叫大产权，购房人的产权叫小产权，这种叫法是因为购房人的产权是由发展商一个产权分割来的。
 　

　　2、按房屋再转让时是否需要缴纳土地出让金来区分的，不用再缴土地出让金的叫大产权，要补缴土地出让金的叫小产权。按这种解释普通商品房就是大产权房，经济适用房就是小产权房。　
 

　　3、按产权证的发证机关来区分的，国家发产权证的叫大产权，国家不发产权证的，由乡镇政府发证书的叫小产权，又被称为乡产权，乡产权并不构成真正法律意义上的产权。

    1、占用集体用地或耕地违法建设，将农民集体用地使用权流转，用于商品住宅开发的违法建筑。
　　

　　2、在政府划拨或出让的土地上，不按规划功能开发或使用，并将限制销售的房屋直接在市场上销售，具有产权纠纷隐患的不完全产权房。 　
　

　　3、在军队享有使用权的土地上进行商品房的开发，之后卖给军人以外的地方居民，俗称“军产房”

 

　　2、人们购买小产权房的目的以自住为主，因此只要住着舒服，人们不大会考虑出售的风险。

　　3、按照建设部的警告，实际上没有什么“乡产权、小产权”与“大产权”之分的，这所谓的“乡产权”实际上是非法的，不受法律保护的。但现在各方面的消息没有人实际上否认“乡产权”的存在，特别是把其归类到小产权之列就给未来的大产权化埋下了伏笔。

　　4、很多人认为：乡产权房对当前平抑房价、改善房屋市场的供求关系是有一定作用的，为中低收入者提供了又一条解决住房困难的新通道，从历史上看其作用还是积极的、有效的，政府不可能忘记这一点。

　　6、“乡产权”除了热销之外，还没有发生过因为违法被拆除的先例，虽然城市人口购买集体土地房屋属非法行为，但“乡产权”房已经热销多年，政府方面并没有出台制止小产权房销售的条例，也没有追究过乡政府、村委会的违法行为。

    2008年1月，国务院下发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》指出，任何涉及土地管理制度的试验和探索，都不能违反国家的土地用途管制制度。

　　2008年7月15日，国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明。

　　2009年9月1日，国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。

　　2010年1月31日，国土资源部表示将重点清理“小产权房”和高尔夫球场。

　　2012年2月21日，国土部在“2011年房地产用地管理调控等情况”新闻发布会上表示，2012年起各地土地市场流标、流拍类现象须及时上报。同时将限期处理土地闲置等违法违规类案件，包括试点处理小产权房问题。

　　按照国家的相关要求，“小产权房”不得确权发证，不受法律保护。“小产权房”是占用集体土地搞建设，并向集体组织以外的成员销售的商品住宅。国家法律已明确，城镇居民不得购买农村宅基地建房，也不得购买“小产权房”。国家要求对农村集体土地进行确权发证，但对“小产权房”等违法用地不允许确权发证。

购买风险

法律风险

　　乡产权房的流通转让存在很多的限制，因为乡产权房只具备了普通商品房的使用性质，但不具备普通商品房的法律性质，其实并不是商品房。所以，法律法规对商品房的相关规定和制度对乡产权房是无效的，人民法院也不能适用商品房买卖的法律规定及司法解释处理涉及乡产权房的案件，购房人的权益很难得到维护。同时，由于购买小产权房的合同是无效的，因此根据法律规定购房人只能要求开发商退还购房款并按银行同期贷款利率支付利息等。但是根据已有的案例来看如果购房人明知所购房屋是乡产权房仍然购买的，由于己方有过错，可能人民法院就不会支持其要求赔偿损失的请求。而且即使开发商违约，由于合同无效，购买人的权利将无法得到保障。由于乡产权房不受法律认可，也不用在房管部门备案，不在政府机构监管范围内，因此在使用房屋的过程中，如果遇到一些房屋质量问题、公共设施维护问题，其救济途径就非常有限。

　　小产权房最典型的案子就是1994年全国各地的画家入驻通州宋庄，逐渐形成全国最大的画家聚集地。但由于房价飞涨等多方面原因，陆续发生卖房农民因反悔卖房起诉画家的案件，至今已经形成13起讨房诉讼。

　　2007年7月，画家李玉兰第一个接到了一审败诉判决书，法院判决合同无效，要求原房主按照评估价给李玉兰9.3万元补偿款，李玉兰于判决生效90日内腾房。李玉兰遂向市二中院上诉。

　　2007年12月，二中院终审首次认定“画家村”农村房屋买卖合同无效，但判决中指出合同无效主要责任在于农民反悔，李玉兰可就赔偿问题另行主张。

政策风险

　　在购买的是在建乡产权房，购房人与开发商签订合同并交付房款后，如果相关部门整顿乡产权房的建设项目，可能就会导致部分项目停建甚至被强迫拆除。那么结果只能是购房人找开发商索要购房款，购房人就可能面临既无法取得房屋，又不能及时索回房款的尴尬境地。另外，购房后如果遇到国家征地拆迁，由于乡产权房没有国家认可的合法产权，购房人并非合法的产权人，所以其很可能无法得到对产权进行的拆迁补偿，而作为实际使用人所得到的拆迁补偿与产权补偿相比是微乎其微的。

监管缺位

　　乡产权房屋的开发建设还没有明确的规定加以约束，开发建设的监管同样存在缺位。而乡产权房屋的开发得不到银行贷款支持，开发过程中其大量的开发资金没有政府和银行进行监管，主要依靠开发商自律进行开发建设，一旦开发单位的资金或其它环节出现问题，极有可能变成烂尾工程。如果是将购房资金预交给没有任何资质和监管的开发单位，对购房者而言，资金的安全，开发商资金是否按时到位，是否能够按质按时的交付房屋存在着很大的风险。同时，开发单位的资质没有，房屋质量和房屋售后保修难以保证。而且，入住后的物业管理也极易出现问题。

转让风险

　　根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。而农村宅基地属集体所有，村民对宅基地也只有享有使用权，农民将房屋卖给城市居民的买卖行为不能受到法律的认可与保护，也就不能办理土地使用证、房产证、契税证等合法手续。由此可见，乡产权房是不能向非本集体成员的第三人转让或出售的。但这并不是说乡产权房就不能转让，而是说购买后也不能合法转让过户。其同时对房屋的保值和升值也有很大影响。

产生原因

城市房价过高

　　小产权房最吸引人的地方就在于其价格优势，这从另一个角度也说明了现在全国许多大中城市高企的房价正是催生小产权房的重要原因之一。2006年和2007年中国的房地产市场价格经历了一次全国性的上涨。根据国家统计局发布的数据，2006年全年，全国房价平均上涨5.5%。北京、深圳是小产权房房价上涨最快的城市，分别达到北京 10.4%、深圳10.0%。

　　截至2007年6月北京普通住宅开盘整体均价10280元/平方米，比5月上涨了20.4%。虽然年后稍有回落，据预测2007年北京市房地产均价仍上涨了11.74%。

　　由于中国经济社会发展并不平衡，若干大城市的房价长期快速上涨，远远超出了当时当地一般就业人员的收入水平。与此同时，政府经济适用房、廉租房的建设却始终无法满足这些住房需求。小产权房存在着大量现实的购买群。

擦边球的空间

　　《中华人民共和国宪法》第八条中明文规定：“参加农村集体经济组织的劳动者，有权在法律规定的范围内经营自留地、自留山”。在宪法的第十条中也清楚的写着：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。

　　”而《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”第六十二条规定“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”

　　根据以上法律规定，在农村集体所有的宅基地和集体建设用地上，农民可以自行经营，而且农民自建的住房也是可以进行交易的。

　　国土资源部的一位副总督察曾突出说明：“建设使用农村集体土地，法律规定只有四种情况：一是农民的宅基地，二是农村公共设施的用地，三是农村兴办的村办企业或者联营企业，四是根据担保法，使用农村集体用地抵押权实现的时候可以允许。除此以外，都是现行法律不允许的。”从另外一个方面来解读，这就意味着在四种情况内建小产权房，就不涉及到所谓的“违法”问题。这里还有一个核心，就是只要不是占用耕地，办好相关小产权房建设用地的手续，就不应该存在什么大的原则问题。

　　正是因为政策法律规定中存在很多模糊不清的地方，才导致了各地小产权房建设的泛滥，在合法与非法之间给小产权房留下了一个擦边球的空间。

农地制度不合理

　　农地制度安排中的不合理因素导致了农民在土地增值的利益分配格局中没能得到合理的价值补偿。

　　农村集体建设用地和城市建设用地产权地位的不平等表现在：城市国有建设用地有正式的土地使用权拍小产权房卖市场，实行市场定价，而农村集体建设用地流转的使用权市场体系和价格制度一直没有建立起来，以致造成“同地不同价”;城市建设用地使用主体有使用权证，可以作为抵押到银行等融资机构进行再融资和资产评估，而农村建设用地没有使用权证，也不能进行上述的抵押和融资行为，不具有资产功能。

　　同时国家对农村集体建设用地的用途还进行了严格的规定，一旦转变用途还需要经过国家相关部门的审批和征收。这直接导致了农民在土地快速增值的过程中没有得到合理的利益补偿。

　　根据国研中心课题组的调查，在“合法的”房地产开发过程中，土地增值部分的收益分配，只有 20%到 30%留在乡以下，其中，农民的补偿款仅占 5%到 10%;地方政府拿走土地增值的 20%到 30%;开发商则拿走土地增值收益的大头，占 40%到 50%。

　　而小产权房则是农民集体直接自发在其集体所有的集体建设用地和宅基地上建设的房产，不需要缴纳类似开发商为获取土地交给政府的土地使用权出让金(其中包括由政府出面征收农民集体土地支付的征地费用);此外，由村集体牵头开发，也省去了开发商;而建筑商就是当地农民。

　　如此一来，小产权房的开发就又省去了基础设施配套费等市政建设费用。另外工程设计建设的投入、配套开发建设费用(如学校)、应缴纳的税款、营销费用等房地产商的成本费用也都大大节省。因而其开发成本，相比真正的商品房成本能低过 1/3。这也是小产权房市场价格低廉的决定性因素。而在这一开发过程中，农民集体通过出售小产权房获得的收益远远高于政府征收土地的补偿金额。

解决方法

　　全国政协委员、民进中央常委、清华大学政治经济学研究中心主任蔡继明教授表示，对于那些违法违规占用农地开发建设的小产权房项目要坚决地予以取缔。要加强农村集体所有土地的审批力度，对以租代征等违规使用土地的现象要坚决予以制止。但是对于那些在农村集体建设用地和宅基地上建设的小产权房，在政策上则要加以区分，要尽量利用经济手段、用科学发展的长远眼光来提出对策，解决问题。

承认现实，平衡利益

　　许多小产权房是村集体之间通过整合集体所有的建设用地和宅基地，然后再在整合之后的集体土地上建设的。这事实上是对集体土地有效入市流转的一种尝试。这类小产权房不仅解决了城市居民住房难的问题，也实现了农民增收，在一定程度上缓解了民生问题。很多城市居民都已经购买了这类房产，这也证明了小产权房的确存在一定的市场。因此，除非严重影响国家和城市的统一规划，对于那些合理合规建设的小产权房，在补办相关手续补交相关费用之后应当给予相应的正式产权。为了防止不纳入规划建设房屋现象的进一步蔓延，对于正在建设和新建的小产权房则要抓紧纳入城市统一规划当中，经过合理的审批程序予以确认或者制止。

有效配置土地资源

　　国家颁布的各项政策，都是全国一刀切的行政命令，而对于集体建设用地上建设的小产权房，应该努力运用经济手段进行调控，而不是单纯运用行政手段甚至进行大面积的拆毁。这样可能会激化社会矛盾，把好事变成坏事。

　　首先，小产权房的出现无疑会导致地方政府土地出让金收入的缩减，建议加紧改革现行税收体制，缩小中央财政收入的比例以缓解地方财政过渡依赖土地收入的状况。如果能够有效压制住土地财政日益泛滥的势头，再加强对开发商的规范和监管，商品房的价格就会趋于合理的空间。

　　其次，在我国税收收入逐年稳步递增的情况下，中央和地方都应加大财政转移支付力度，尤其应当主导建设更多的廉租房。如果政府能够提供足够数量、价格合理、区位适宜的此类保障性住房，并且形成合理有效的分配机制，那么小产权房就不会具有如此的规模和吸引力。

深化土地产权变革

　　农村的集体建设用地(包括宅基地，如果还继续实行集体所有的话)，应该和城市的国有建设用地具有同样的权利，并按照同样的市场原则定价。城市居民的宅基地，虽然是国有，但是其使用权可以出租、抵押、继承和转让，而农村居民的宅基地(使用权)却既不能出租、抵押，又不能继承转让，城市居民的住宅可以卖给出价高的任何人，而农村居民的住宅不能卖给出价更高的城市居民，这既违反了同地、同权、同价的原则，又限制了居民迁徙定居的自由。应该实行国有建设用地和集体建设用地“统一市场”，达到“同地、同权、同价”。进行城乡土地市场体系建设，关键在于赋予城乡集体建设用地相同的权益，“同权”是根本。同为建设用地，已经不存在土地转用问题，应当具有平等的产权，实行“同地、同权、同价”。

政策管理

　　《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》日前发布，其中明确了相关工作的重大政策问题。2011年11月9日，国土资源部召开通气会表示，将力争在2012年年底前基本完成全国农村集体土地的确权登记发证工作，并明确指出，小产权房不得登记发证。

确权登记完成逾70%-80%

　　国土部地籍管理司司长朱留华说，农村集体土地确权登记发证工作正加紧进行，2011年颁布的中央一号文件明确规定，力争用三年时间(即2012年)完成农村集体土地确权登记发证的工作。

　　朱留华表示，“农村集体土地的确权登记已完成70%-80%，到2011年年底应该会有一个更好的结果”。

　小产权房不得发证

　　《意见》提出，要严格规范农村集体土地确权登记发证行为，严禁搞虚假土地登记，严禁对违法用地未经依法处理就登记发证。

　　对于在确权登记中出现的土地纠纷矛盾，朱留华称，农村集体土地确权登记的原则是纠纷矛盾不调解完，将不予以登记发证。

　　朱留华称，在全国范围来看，城乡接合部的土地登记确权发证工作做得很好，将为农民合法维权提供依据。

　　国土资源部执法监察局巡视员王宗亚在发布会上表示，小产权房不受法律保护，2012年，全国将选择部分城市开展小产权房试点清理工作。小产权房是占用集体土地搞建设，并向集体经济组织以外的成员销售的商品住宅，国家对这个问题有明确的规定。城镇居民不得购买农村的宅基地建房，也不可以购买小产权房。国家要求各地对农村集体土地进行确权登记发展，但是对小产权房违法用地不允许发证，小产权房不受法律保护。

　　据悉，针对小产权房问题，国务院日前已作出小产权房最新政策部署，责成国土资源部、住房和城乡建设部牵头，成立专门领导小组，负责小产权房的摸底和清理工作。国务院要求：一是所有在建及在售小产权房必须全部停建和停售;二是将以地方为主体组织摸底，对小产权房现状进行普查;三是责成领导小组研究小产权房问题，拿出相关处理意见和办法。

清理情况

试点清理

　　2012年2月21日，国土部召开发布会，公布2011年房地产用地管理调控等情况。国土部执法监察局巡视员王宗亚表示，2012年国土部将联合相关部门，选择“小产权房”问题相对突出的城市，开展

　　2011年住房用地情况“小产权房”的试点清理，试点城市名单和试点方案正在研究中。

　　对于试点清理工作，王宗亚说，正在稳妥有序地推进启动试点工作。目的是在试点基础上总结完善政策，为启动全面清理“小产权房”工作做好政策和制度的储备。

　　北京、上海作为两个试点城市已获批准先行试点。北京市国土局局长魏成林表示，国土部只批准了在集体土地上建设租赁房的办法，还没有批准试点方案。“国土部要求试点封闭运营，结果可控。我们正在制订试点方案，完成以后要经过国土部的审批。”

　　据了解，北京此前申报试点包括海淀区唐家岭、昌平区北七家等项目。

　　国土局：未发布查封小产权房消息，针对北京清理整治小产权房的媒体报道，北京市国土局相关负责人表示，国土局未发布过该消息。

发现问题

　　2012年9月，在中央14部委一片“清理整顿”声中，北京、辽宁、山东、江苏、广东等地小产权房悄然变异为“农业生态房”“养老公寓”“旅游地产“会员制农庄”等，通过“以租代售“使用权代替产权“荣誉村民”等方式换装入市，其形式设计精巧，旨在逃避政策法规的约束。专家指出，应尽快遏制小产权房“变种”带来新一轮农地入市潮，建议有关部门尽早出台清理整顿方案，明确农地流转相关制度。

清理原则

　　国土部部长徐绍史于2012年3月11日表示，2012年开始试点的治理小产权房，将为下一步大规模的清理做准备。

　　徐绍史坦言，小产权房由来已久，在大中城市城乡接合部、城中村、旅游景区、休闲度假区都有，情况比较复杂。对于2012年小产权房的工作，他表示将在调查研究、清理试点和执法监察、严格防范、不让小产权房继续蔓延等方面同步推进。

　　对于清理的原则，徐绍史透露，清理会严格保护农民的正当权益，但要依法依规行政。

清理情况

　　2012年7月北京开始清理整治小产权房。2012年9月17日，市国土局发布，北京已初步清理出79个在建、在售利用集体土地违法建设销售(变相销售)住宅的项目，并公布了名单。市国土局表示，这些项目正在进行查处，并提醒广大公众不要购买。

在售小产权房拆除售楼处

　　从2012年6月中旬起，北京市政府以区县政府为责任主体，以乡镇为清理整治单元，开展对利用集体土地违法建设销售(变相销售)住宅的清理整治工作。

　　北京试点清理小产权房市国土局表示，清理整治工作坚持属地管理、政府主责原则，以区县政府为责任主体，负责本辖区仍在利用集体土地违法建设销售(变相销售)的住宅项目。以乡镇为清理整治单元，逐村清查，造册登记，随时清查、随时处理、随时整改，并