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（南通市人口和计划生育委员会）

【摘要】“单独两孩”政策的全面实施是我国人口生育政策的重大调整，必然会对当今中国人口结构、人口变动、家庭结构，以及经济、社会等诸方面带来深刻影响。本文从南通人口红利的演变，把脉“单独两孩”政策实施对南通人口红利的影响，结合相关专题调查与数据分析，对未来南通人口红利再造提出思考。

党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出在全国实施“单独两孩”政策。江苏省于2014年3月28日正式实施这一政策。该政策的调整是基于实施计划生育国策三十多年来人口形势的变化作出的决断，必然会对当今中国人口结构、人口变动、家庭结构，以及经济、社会等诸方面带来深刻影响。

南通是全国最早实行计划生育政策，也是执行这一政策最好的地区之一。实行计划生育后，南通人口过快增长得到有效控制，实现了人口再生产类型的历史性转变，人口抚养比不断下降，劳动力比例持续上升，人口红利凸显，大大减轻了人口过快增长对资源环境带来的压力，为南通改革开放，促进社会发展，保障和改善民生，提高妇女地位，提高人民生活水平起到了重要的支撑作用。但南通的人口转变也超前于全国，呈现出特有的“南通人口现象”：人口长期“净流出”、长期超低生育水平、长期老龄化、人口长期自然负增长，人口红利期接近终结。本文从南通人口红利的演变，把脉“单独两孩”政策实施对南通人口红利影响，结合相关专题调查与数据分析，对未来南通人口红利再造提出思考。

一、南通“单独两孩”政策的历史演变

上个世纪八十年代，南通的照顾再生育一孩政策经历了“3、5、11、14”的调整，即：1980年9月3条、1982年6月5条、1984年6月11条、1985年9月14条，再生育政策不断完善，覆盖人群不断扩大，其中实施“单独两孩”政策最早可追溯到1985年9月1日。1985年8月24日，江苏省委办公厅、江苏省政府办公厅转发江苏省计划生育委员会“关于进一步贯彻中央七号文件继续抓紧抓好计划生育工作的报告”（苏办发〔1985〕37号），提出了完善生育政策的十四条规定，其中明确从1985年9月1日起，“农村夫妇一方为独生子女，只有一个孩子的家庭可申请再生育一个孩子”。1990年10月28日，江苏省七届人大常委会第171次会议正式审定通过《江苏省计划生育条例》，并于11月1日公布施行。该《条例》明确农村居民实行“单独两孩”政策，从而以法定形式确定了这一政策。此后，该《条例》虽经过多次修改，但在江苏全省城市“双独两孩”、农村“单独两孩”政策一直得以保持，并持续近三十年。

由于南通是一个人口大市，且农业人口占有相当大的比例（1985年全市总人口居全省第三, 农业人口占79.54%），加之南通计划生育工作一直卓有成效，符合“单独两孩”政策的群众占有相当大的比例。因受第二次人口出生高峰的周期性影响，同时叠加“农村单独两孩”等新生育政策实施，从1986年起，南通出生人口快速增长，并形成五年出生堆积。见图1：

 

数据来源：《南通市统计年鉴》、《南通市人口计生事业年报》

1986-1995年，全市人口出生率均超过10‰，其中新生育政策实施后的五年（1986-1990年）全市出生56.45万人，照顾再生育一孩达6.61万人，占11.7%，农村一方单独、一女招婿、一子一女、兄弟代生、一孩残疾居照顾再生育一孩前五位，其中农村一方单独达1.72万人占26.0%。照顾再生育一孩成为助推五年出生堆积的重要因素之一。

2014年3月28日实行的“单独两孩”政策，实际上是对城镇人口生育政策的放开，实现了全省城乡人口生育政策的一体化。

二、解析南通人口红利

（一）人口红利的概念

人口红利问题发端于“人口变化如何影响经济增长”这一命题，对人口红利的研究始于日本人口学家黑田俊夫1984年提出的著名命题“黄金年龄结构”。人口红利概念最先由美国学者大卫·布鲁姆（1998）提出：“社会追加的人口生产性为经济增长贡献了一个具有促进作用的人口红利。” 2002年，大卫·布鲁姆在其专著《人口红利》一书中进一步指出：“关于人口变化对经济影响的问题一直在经济学家、人口学家和政策制定者中间引发争论，大部分的争论者因过多地注意了人口规模和增长率，而忽视了年龄结构这一重要因素。劳动力供给、储蓄率、人力资本构成了人口红利最重要因素的三个方面”，这是其对人口红利理论的最早论述^【1】。

人口结构对经济、社会发展的影响被人口学家描述为人口红利与人口负债两种形态。在出生率下降初期，出生率下降速度快于人口老化速度，形成一个有利于经济发展的人口年龄结构——少儿抚养比与老年抚养比在同一时期内都比较低，并会持续较长一段时间。总人口“中间大、两头小”的结构，使得劳动力供给充足，而且社会负担相对较轻。年龄结构的这种变化将带来劳动力增加、储蓄和投资增长、人力投资增加和妇女就业机会增加等，从而对社会经济发展有利，这段时期在人口学称为“人口机会窗口”或“人口红利期”。但由于导致人口结构变迁的死亡率下降和生育率下降的发生并不同步，生育率下降滞后于死亡率下降，而当所有年龄阶段的人口死亡率都下降时，人口平均寿命提高。此后，会因为儿童抚养比重的降低，导致养老问题加重，总的劳动人口比例发生变化，养老和老年保健成为突出问题，并且经济增长会随之放缓，这就是人口学称之为人口负债的一种表现。无论是人口红利还是人口负债，都是在人口转变过程中，由于生育率与死亡率变化不同步，人口年龄结构在某一特定时期出现的一种人口现象。人口红利意味着以往对人口投资（生育率超出更替水平的那一部分）的一种回报，也意味着现代人对未来的一种预支或透支^【2】。

（二）南通人口变动的历史轨迹

研究南通的生育政策与人口红利，不能不回顾一下南通人口变动的历史轨迹：

1、南通经历了三次人口出生高峰。南通是一个人口大市，1953年第一次人口普查时南通人口总量就达507.3万人，居江苏省首位。人口密度每平方公里634人，比全省平均水平多267人。在全国公开批判马寅初《新人口论》和“文化大革命”中“人多力量大”等“左”的思潮影响下，南通的人口经历了两个出生高峰，第一个出生高峰发生在1954年-1958年，第二个出生高峰发生在1962年-1969年，两次高峰期间年人口出生率基本保持在30‰左右，这两个生育高峰分别使人口净增55万人和116万人。受到前两次生育高峰周期性影响，从1986年起出现了持续时间长达8年的第三次人口生育高峰，净增人口36.5万人。1998年，南通户籍人口达到峰值（787.49万人），此后逐年下降，本世纪初，南通市基本实现人口自然增长率零增长，2002年起连续12年出现人口负增长。2013年，南通户籍人口为766.51万人，较峰值年份净减少20.98万人。

2、南通是全国人口老龄化最快的地区之一。南通人口年龄结构由年轻型向成年型转变始于20世纪60年代，到1982年刚刚成为稳定的成年型人口就开始老龄化。1982年第三次全国人口普查中，南通65岁以上老人就有52.9万人，占总人口的7.2%，与全国宣布进入老龄化社会相比提前了17年，比江苏全省提早4年。2010年第六次人口普查时，全市65岁及以上人口为120.2万人，占16.5%，比全省高出5.6个百分点，比2000年第五次人口普查结果上升4.1个百分点，老龄化程度居全省首位。2013年，南通人口65岁以上老龄人口占17.73%，高出全省5.93个百分点，老龄化呈加速趋势。

3、南通历史上生育水平的三个跨度。国际上衡量一个地区生育水平的通行指标是总和生育率，即同一批妇女按照某一年份年龄别生育率进行生育，假定她们没有一个人死亡，当她们度过终生时，平均每个人生育的孩子数。简言之，就是某一年各年龄别生育率之和。国际上人口学界研究表明，总和生育率为2.1即达到了自然生育更替水平，即能够维持每一代人人口数量不变的生育率，换言之就是能够替代父母双方所需的平均子女数。总和生育率在2.1与1.8之间，称为低生育水平；总和生育率在1．8—1．5，称为极低生育水平；总和生育率在1．5以下，称为超低生育水平。2007年1月11日，国家人口发展战略研究课题组发布的《国家人口发展战略研究报告》提出我国总和生育率应当维持在1.8的适度低生育水平，这样既能避免过快的老龄化进程和人口总量迅速下降，又能实现我国人口与社会经济和环境资源的长期均衡协调发展。

根据历次人口普查资料，南通的总和生育率见下表1：

表1：南通市“三普-六普”总和生育率

数据来源：历年南通市人口普查资料

表1所示，1982年，南通社会刚刚迈入老龄化之际，生育水平仍处在更替水平之上，虽然八年之后的1990年处于第三次人口出生高峰期，但南通人口生育水平已下降至更替水平附近，至2000年更是快速下降到1.22。南通用了不到十年时间实现从自然生育更替水平到低生育水平、极低生育水平和超低生育水平三个跨度。至2010年第六次人口普查，南通的总和生育率更是降至0.95，只及国家提倡的适度低生育水平的一半左右。在国家“十五”提出稳定低生育水平战略时，南通早已进入“超低生育水平”阶段，并一直延续至今，时间跨度至少达15年。

（三）南通人口红利期的基本判断

南通人口出生率明显下降始于20世纪七十年代初，较人口老龄化提前10年，当南通刚刚迈入老龄社会时，人口出生率已较七十年代初下降了12.7个千分点。此后的8年，南通人口老龄化速度并不快，平均每年净增65岁以上人口不足2万人，而这一阶段由于进入第三次出生高峰，人口出生率下降也不明显，甚至有小幅提升，但基本保持在13‰左右。进入九十年代，南通人口老龄化稍有加速，2000年全市65岁以上人口占总人口12.44%，较四普上升了3.46个百分点，65岁以上老龄人口十年间净增24.58万人，而这一期间人口出生率呈现了快速下降趋势，2000年人口出生率为8.80‰，较1990年下降了6个千分点。进入新世纪，南通人口出生率继续下降，2008年降至最低，为5.99‰，此后4年稍有反弹，2013年全市人口出生率为7.10‰，较2000年下降了19.32%。而这一期间南通人口老龄化速度明显快于出生率的下降，2013年65岁以上人口占总人口17.73%，较2000年上升42.44%，十三年间净增35.91万人。

受第一、二次生育高峰周期性影响，南通改革开放初期劳动年龄人口呈现稳步增长态势，四普劳动年龄人口比三普净增47.7万人，为南通改革开放与经济腾飞提供了丰富的劳动力资源。此后的20多年，南通的劳动年龄人口呈现缓慢下降趋势，但基本保持衡定。2013年，南通的劳动年龄人口为524.69万人，分别比五普、六普减少3.11万人和6.06万人。

南通劳动年龄人口老化是另一个值得关注的问题。见表2：

表2：南通市“三普—六普”劳动年龄人口年龄中位数

数据来源：历年南通市人口普查资料

表2所示，南通的劳动年龄人口老化速度是相当惊人的，“六普”劳动年龄人口年龄中位数高达43.1岁（全省为39.2岁，最高的如东县超过46岁），与“三普”相比28年来共增加了10.6岁，平均每年增加0.38岁。如果将劳动年龄人口划分成15-29岁（青年）、30-49岁（壮年）与50-64岁（高龄）劳动年龄人口三类，从三普至六普的28年间，青年劳动年龄人口剧减43.6%，高龄劳动年龄人口激增79.8%。由于高龄劳动力流动性差、重新培训的费用高、接受新技术速度慢，很难适应产业结构调整的要求，这就会造成结构性失业，使社会失业率上升。

由于出生率急剧下降，老龄化快速提升，南通的社会抚养比发生了结构性改变。见下表3：

表3：南通市1982—2013年社会抚养比统计

数据来源：历年南通市人口普查资料、2013年南通市千分之一人口抽样调查资料

表3所示，近30年来南通社会总抚养比基本上在0.4左右波动，但内在结构发生了显著改变，表现为少儿抚养比持续降低，老年抚养比持续攀升。由1982年的3个劳动年龄人口抚养1个小孩，10个劳动年龄人口赡养1个老人，变成2013年的7个劳动年龄人口抚养1个小孩，4个劳动年龄人口赡养1个老人。

参考某些学者将总抚养比超过或者低于“静止人口”（标准人口）抚养比的5%作为人口红利或人口负债的数量标准^【2】，见表4：

表4：人口红利数量界定表

综上所述，可以对南通人口红利期做出一个大致判断：南通人口红利期始于上个世纪七十年代初期（1972年左右），且一直延续了40年，人口红利拐点出现于九十年代后期，目前少儿人口红利仍将延续，但老年人口红利已经终结，进入盈亏平衡期。虽然南通的人口总抚养比仍处于人口红利期，但由于长期超低生育水平、外来流入年轻型人口补充不足、以及年轻型人口的“净流出”三个主要因素的叠加作用，导致新增劳动年龄人口补充不足，劳动年龄人口总量呈下降趋势，以及劳动年龄人口高龄化，将加速南通“人口红利之窗”关闭。

三、“单独两孩”政策对南通人口红利的影响

 “单独两孩”政策放宽了政策限制，让群众多了一份选择。但政策生育率未必会转化为实际生育率，通过专题调查、定性与定量化研究，可准确把握群众的生育意愿，科学分析决定群众生育行为的主要因素，从而综合评估这一政策实施对南通人口生育水平的影响。

江苏省全面实施“单独两孩”政策时间是2014年3月28日，再生育一孩审批时间不超过45天，加之整个孕期，符合“单独两孩”政策对象最早生育时间应该在2015年上半年。鉴于中央发布放开“单独两孩”决定的时间是2013年11月15日，不排除少数符合该政策的先孕夫妇将在2014年生育，但从总体上将对2014年全市出生水平不会有太大影响，全年出生率将保持在7.5‰左右，人口自然增长率依然保持负增长。

2014年1月，南通市人口计生委对全市24-40周岁、非农业户籍、单独、已生育一个子女的已婚育龄妇女进行了全面调查摸底，结果见表5：

表5：南通市未来五年预计增加出生人数调查汇总表

表5所示：全市该年龄段目标人群共50362人，其中有强烈生育意愿的占25.0%（低方案），虽然有生育意愿但视情况而定的占12.3%（高方案），明确不愿再生育的占62.7%。从对生育时间意愿的分析，主要集中在生育政策放开后的最初两年，2015-2016年有生育意愿的有8683人，综合考虑生育政策放开后的生育堆积、农历羊年生育风俗，以及我市多年来育龄人群生育意愿与生育行为研究情况，2015年全市出生人数将有所增加，增加人数将在5000人左右，增加幅度不超过10%，出生率将提高0.7个千分点，从2017年起出生人数将出现较快回落，因生育政策而出现的补偿性生育新增出生人数将在3000人左右，出生率将提高0.4个千分点左右。虽然因生育政策放宽而出现一定程度的出生堆积是无法避免的，在未来几年过渡期内的出生堆积完全在可承受的范围之内，出生率将远低于适度出生率水平（平均预期寿命的倒数。南通市2013年人口的平均预期寿命为80.71岁，适度出生率为12.39‰）。

不少专家、学者长期从事人口政策研究，特别对生育政策调整着墨较深，认为实行“单独两孩”政策不仅有利于保持合理的劳动力规模，延缓人口老龄化速度，促进经济持续健康发展，同时还有利于提升家庭抵御风险的能力，增强家庭养老照