茶马古道

　　1997年，我到处找房子，终于找到这栋完美的维多利亚式小别墅，它靠近水边，景色优美……我把每一分钟闲暇时间都用来装修它，让它变成了我的梦想之家。我把它刷成了浅橙色，因为这是我最爱的颜色。1998年，一个地产经纪人跑来给我出了个价，说是要代表某匿名买家买下这栋房子。我跟她说，这房子我完全没想过要卖。但她说，要是我不卖的话，房子会被政府征用。她的建议是放弃算了，谁斗得过政府呀。­

　　　　　　　　　　　　　　——美国“钉子户”苏赛特·凯洛在美国国会参议员司法委员会上的证词­

◎李鸿谷­

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　　各国“钉子户”的起点事件以及原因，大体上都差不多。果然，与地产经纪人未谈妥的当年，美国康涅狄格州新伦敦市政府征用了凯洛的房子，并将之转交给一家私人开发商。凯洛当然不服，她与新伦敦市政府的诉讼案一直打到了最高法院。7年后，2005年，美国最高法院以5比4的微弱多数做出判决，支持新伦敦市政府，宣布本次征用合法。­

　　对凯洛而言，这当然是一起未能获胜的诉讼。不过，这种拆迁困境，对于中美两国的分析者而言，解读方式，却相去甚远。­

　　将“钉子户”作为重要的一个章节，在自己所著的《困局经济学》里论述的美国人迈克尔·赫勒，立论的基石是：“私有产权能提高社会福利，过多的所有权却造成反效果——破坏市场，阻碍创新，耗费生命。”这位哥伦比亚大学法学院教授，在其创造出的流行的审视美国经济问题的“反公地悲剧”里，列举的重要事实之一是：1978年，（美国）航空业取消管制，乘客周转量翻了3倍。那么，打那以后，美国新建了多少机场呢？只有一个，1995年建起来的丹佛机场。结果，我们经常眼巴巴地坐在机场候机，飞机要么是迟到了，要么是准点到达却没地方可降落，只好在半空兜圈子。为什么如此？“居民们想方设法地推迟、阻挠机场建设项目。”在美国这个有太多所有者的市场里，迈克尔·赫勒的观察是，“（结果）人人都妨碍着他人。私有制不再是所有权的终点站，私有化也会走到破坏财富的地步。”­

　　“钉子户”例案，在迈克尔·赫勒的评判体系里，是用来说明这种“反公地悲剧”的非正面事实——过多的所有权及其捍卫造成的反效果，破坏财富。这或许稍稍令人意外。­

　　对应于美国航空业取消管制的年份，1978年——由此开始的中国30年历程，中国的机场数量由78个，提高到158个（不含香港和澳门），翻了一番；而公路通路里程由89万公里，翻了两番，达到373万公里。两相对比，我们当然可以将中国的发展命名为“中国奇迹”。这些需要使用大量土地的道路与机场，能够顺利建成，对应于美国30年仅新建一座机场的拆迁困境，我们换一种表述，将其称为中国经济发展的“拆迁红利”，也似无不妥。­

　　但是，仅将焦点聚集于成就，我们将难以理解下述事实：国家信访局数据表明，2003～2006年接待的上访人数中，有近40%涉及拆迁；这一期间建设部统计的这个比例则高达70%～80%。而中国社科院在此时间段完成的调查报告表明：只有2‰的上访能够解决问题。中国当然也有强度更大的拆迁困局，而且其社会性影响力不可低估。­

　　将“中国奇迹”的建设成就与拆迁及“钉子户”分开来观察，我们任何结论都可能是片断式的，陷入宣传或妖魔化套路。迈克尔·赫勒带给我们的，或许不仅是令我们意外的他将“钉子户”负面化的倾向，而是他对制度运行及其成本的分析。那么，我们有无可能在制度变迁的背景下发现并理解中国的成就与成本呢？或者，我们有无可能在“正义非正义”的简单的两分法之外，去完成一个“拆迁经济学”的分析？­

　　一国之富裕的经济学观察，目前相对占主导地位的分析工具是制度分析。“发展中国家，政府是最重要的制度安排。”林毅夫这一结论之后，稍有深入的分析来自张五常。在张五常的《中国的经济制度》里，他论述说：“中国的经济改革必须有一种转移，要从等级界定权利的制度转到以资产界定权利的制度，或者说要从一种合约安排转移到另一种合约安排来约束竞争，这一点，我认为是解释中国30年来的发展的重心所在。没有经过流血的革命而做到这种合约转移，可以视为奇迹，而我将指出，成功的关键，是中国用上一种刚好坐在上述的两种合约之间的另一种合约，后者称为承包责任合约。真正的奇迹可不是他们做到这重要的合约转移，而是他们达到一种前所未见的经济制度。”­

　　张五常的解释，仍然是过程中的阶段性论述。如果我们观察中国土地使用的历史演进，那么类似“合约”之类的经济学术语，当会被我们所能感知的事实描述与理解。­

　　以中国的《城市房屋拆迁管理条例》这一行政法规演变史进入检索，1991年，现行条例出台。研究者王才亮解释说：这一条例当时是为了与《城市规划法》相配套而颁布的，立法思想是想通过旧城改造、房屋拆迁，改善城市居民的住房条件。当时的城市建设主体是国有单位，政府主导整个拆迁过程。真正的变化开始于1994年，这时开始第一次“房改”，当年《城市房地产管理法》颁布，房地产开始市场化。­

　　市场化的结果是：利益主体由单纯的国家与公有开始多元化。­

　　纯粹公有制的中国城市住房结构，如何生成市场化？对此疑问，其实在早期时候，中国农村承包制出现之际，即为核心性问题。经济学家周其仁为解答“在清一色的公有制内部怎么就产生了改革公有体制的力量？更一般的问题是，私有权利究竟怎样从国家维护的公有制里产生出来？”——他耗去10年时间，终于清晰给予“土地的所有权与经营权分离”之所以产生的经济学解释。但是，周其仁一如张五常，只是描述了“承包责任合约”——从等级界定权利转到以资产界定权利的制度形成过程，如何明确定义？他们并未提供答案。­

　　西方产权研究中未必常用的概念：混合型产权结构——国家宣称拥有所有权，然后创造私有权。或许是理解“所有权与经营权（私有权）分离”结构最有解释力的概念。­

　　《中华人民共和国宪法》第十条规定：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在这一所有权明确归属之下，“房改”一经启动，使用权即开始从所有权里分离而出。这种分离一旦完成，“私有权”当然被“创造”出来。回到“房改”，它的结果是自然形成了地方政府、开发商与被拆迁人在内相对固定的利益格局。单纯的利益主体由此瓦解。在法律制度的演进里，针对这种利益格局的变化，2004年3月，《宪法》第四次修正案增加了“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”、“公民的合法的私有财产不受侵犯”等内容。所有权之下，创造出来的“私有权”受宪法保护。­

　　理解中国的发展奇迹，这种混合型产权结构——30年时间，我们有了2倍的机场增量，与4倍的公路通路里程数量，当是最有力量的分析工具。中国改革开放的进程，当我们未必完全明白其意义的时候，已然完成了制度变迁最关键的步骤。­

　　宏大的制度变迁，未必那么容易被理解，但微观的经济利益，却是方便被感知与计算的。“拆迁经济学”在相当意义上，是对新生成的利益结构——地方政府、开发商与被拆迁人各自利益的计算与评估。研究者朱东恺与施国庆利用相关统计数据计算的结果是：土地用途转变增值的土地收益分配中，政府大约得60%～70%，村一级经济组织得25%～30%，农民只得5%～10%。而另一位研究者陈铭更具体地计算浙江省某区域土地征收资料，所得增值收益的分配结果是：政府为56.97%，开发商为37.79%，村集体经济组织及农户为5.24%。这当然是一种严重失衡。在这种不平衡的利益结构之下，冲突甚至极端冲突，或者都不那么难以理解了。­

　　任何制度都有其成本与代价，但是，在目前中国土地增值的利益分配里，结构如此倾斜，显然经济学的分析之后，其后果未必仅止于经济，而可能是政治性的。如果也套用迈克尔·赫勒的句式，“混合型产权结构可以促成经济的高速增长，但利益结构的失衡却可能带来反效果”。中美两国拆迁困局固然制度背景迥异，美国最高法院以5对4的微弱比例否认了苏赛特·凯洛的个人利益主张，是对美国所有权过于分散的制度结构的一种校正。但其利益结构调整程序设计，却未必不值得我们重视。­

　　当然，在高速发展的中国现实之下，漫长的7年诉讼，显然时间成本过于昂贵。那么，我们能否建立更有效率更低时间成本的利益调整机制？这是对我们智力的考验。■­

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本文选自《三联生活周刊》2009年第49期-­

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